Documento presentado en la Comisión de Educación de la Legislatura porteña el martes 17-4-18 por la Prof. Guadalupe Salomón representando a IFDenLucha
Link de la sesión completa de la Comisión de Educación de la Legislatura: https://www.youtube.com/watch?v=78HhOqCs9WE
Sobre la formación docente y la responsabilidad del Estado y el Gobierno de la Ciudad Buenos Aires
Guadalupe
Salomón
Abril
de 2018
Estos apuntes fueron preparados para
demostrar que la creación de la UniCABA en los términos del proyecto de ley
presentado el 1° de diciembre de 2017 por el Poder Ejecutivo de la Ciudad de
Buenos Aires determina que el Gobierno de la Ciudad deja formal y
normativamente fuera de su órbita la formación docente de gestión estatal. Y
esto, fundamentalmente, por los términos que la Ley de Educación Superior nacional
(LES) 24.521 (marco para la creación de cualquier universidad en el país,
nacional o jurisdiccional) determina para las universidades, y por el uso que
el gobierno hace de esas determinaciones.
De aquí se deriva, como contrapartida,
el doble juego por el cual se retira al Estado local de las responsabilidades
por la formación docente y su correlato con los otros tres subsistemas de la
educación pública, al tiempo que se habilita al Poder Ejecutivo a una
intervención de facto sobre las
políticas y fondos asociados a la formación docente bajo el formato
universitario.
Este mismo formato universitario al que
se busca derivar la formación docente inicial, de posgrado y continua deja sin
efecto, además, la garantía laboral para el personal hoy en funciones,
cualquiera sea su situación de revista.
I.
La Ley de Educación Superior (24.521) en lo referido a universidades: las
universidades jurisdiccionales en el Sistema Universitario Nacional
La Ley de
Educación Superior (LES) divide la educación superior en “institutos de
educación superior”[1] y
“instituciones de educación universitaria”. El primer artículo del título IV,
sobre la educación superior universitaria dice:
Art. 26°. La
enseñanza superior universitaria estará a cargo de las universidades
nacionales, de las universidades
provinciales y privadas reconocidas por el Estado nacional y de los
institutos universitarios estatales o privados reconocidos, todos los cuales integran el Sistema Universitario Nacional.
Este artículo
26° deja claro que una universidad jurisdiccional, como sería la UniCABA, está
determinada en sus diversos aspectos por los mismos parámetros dentro de la LES
que una nacional, en tanto integra el Sistema Universitario Nacional. En
adelante, cuando se hable de “instituciones universitarias”, queda comprendida
la UniCABA.
Esto se ratifica
en el Capítulo 6 de este mismo
título de la LES (“De las instituciones
universitarias provinciales”), que consta de un solo artículo, el 69°. Este
único artículo determina que la validez de los títulos de una universidad
provincial o jurisdiccional (como la UniCABA) dependerá de a) la obtención del
“reconocimiento del Poder Ejecutivo nacional”, con informe previo de la Comisión
Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), b) según se “ajuste
a las normas de los capítulos 1, 2, 3 y 4” del título IV, que son todos los capítulos referidos a
universidades nacionales, exceptuando la parte sobre privadas (art. 26 a 61).
Los alcances del
término “autonomía”, entonces, la comprenden:
Capítulo
2: De la autonomía, su alcance y sus garantías
Artículo
29.
Las
instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional, que comprende
básicamente las siguientes atribuciones:
a)
Dictar y reformar sus estatutos, los
que serán comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a los fines
establecidos en el artículo 34 de la presente ley;
b)
Definir sus órganos de gobierno,
establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de
acuerdo a lo que establezcan los estatutos y lo que prescribe la presente ley;
c)
Administrar sus bienes y recursos,
conforme a sus estatutos y las leyes que regulan la materia;
d)
Crear carreras universitarias de grado y
de posgrado;
e)
Formular y desarrollar planes de estudio,
de investigación científica y de extensión y servicios a la comunidad
incluyendo la enseñanza de la ética profesional y la formación y capacitación
sobre la problemática de la discapacidad [ampliado por la ley 25.573/2002];
f)
Otorgar grados académicos y títulos
habilitantes conforme a las condiciones que se establecen en la presente ley;
g)
Impartir enseñanza, con fines de experimentación, de innovación pedagógica o de
práctica profesional docente, en los niveles preuniversitarios, debiendo
continuar en funcionamiento los establecimientos existentes actualmente que
reúnan dichas características;
h)
Establecer el régimen de acceso,
permanencia y promoción del personal docente y no docente;
i)
Designar y remover al personal;
j)
Establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes,
así como el régimen de equivalencias;
k)
Revalidar, solo como atribución de las universidades nacionales, títulos
extranjeros;
l)
Fijar el régimen de convivencia;
m)
Desarrollar y participar en emprendimientos que favorezcan el avance y
aplicación de los conocimientos;
n)
Mantener relaciones de carácter educativo, científico y cultural con
instituciones del país y del extranjero;
ñ)
Reconocer oficialmente asociaciones de estudiantes, cumplidos que sean los
requisitos que establezca la reglamentación, lo que conferirá a tales entidades
personaría jurídica.
Este artículo sobre la autonomía no da en ninguna
parte cabida al Ministerio de Educación local en la gestión de la universidad, ni pone a la
universidad bajo la órbita de un ministerio, nacional o local. El inciso a) da
intervención al Ministerio de Educación nacional sólo para seguir los pasos de
la creación de la universidad y sus estatutos previstos en el art. 34, sólo
referidos a su adecuación a los términos de la ley:
Art.
34. Los estatutos, así como sus modificaciones, entrarán en vigencia a partir
de su publicación en el Boletín Oficial, debiendo ser comunicados al Ministerio de Cultura y Educación [nacional] a efectos de verificar su adecuación a la
presente ley y ordenar, en su caso, dicha publicación […].
En materia de
planes de estudio, carreras y selección de docentes y no docentes, la
universidad es “autónoma”, y en los términos de la LES esto implica que tiene
el exclusivo resorte sobre estas facultades una vez que el Ministerio nacional comprueba
que los estatutos que definen las modalidades son acordes a la ley. Una universidad, nacional o jurisdiccional,
no queda institucionalmente entonces en la órbita de los poderes ejecutivos y
sus ministerios (local o nacional). Y esto vacía el artículo 1° del
proyecto del Poder Ejecutivo local, que ubica a la UniCABA “en la órbita del
Ministerio de Educación de la Ciudad”, así como permite comprender la
imprecisión verbal de su artículo 4° (“El Ministerio de Educación de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires colaborará
con las políticas y lineamientos generales necesarios para la formación
docente, inicial y continua de gestión estatal a dictarse en la UniCABA”).
II.
Estabilidad docente y falsa “garantía laboral” del proyecto UniCABA
El proyecto de ley UniCABA enviado por
el ejecutivo local dice:
Art.
11.- Establézcase como garantía laboral,
en relación a la transferencia del personal
docente y no docente referida en el artículo 6° de la presente ley, que
gozará de estabilidad laboral,
conservando salario y antigüedad.
Ya este artículo
se ve relativizado y desmentido por otro del mismo proyecto, que degrada y
limita las incumbencias de los títulos con que muchos docentes del sistema
terciario local ejercen actualmente sus cargos concursados en el sistema
vigente de educación de la ciudad:
Art.
14.- El personal docente de la UniCABA deberá, a los fines de ejercer sus
tareas, cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley de
Educación Superior n° 24.521.
El artículo 36 de la LES dice “Los
docentes de todas las categorías deberán poseer título universitario de igual o
superior nivel a aquel en el cual ejercen la docencia, requisito que sólo se
podrá obviar con carácter estrictamente excepcional cuando se acrediten méritos
sobresalientes”. Por eso el proyecto contempla una cláusula transitoria que
compulsa a los docentes a revalidar los títulos: “Los docentes que al tiempo de
la creación de la UniCABA no contaran con título universitario de igual o superior
nivel en el que ejercen la docencia, se les otorgará un plazo suficiente
contado desde esa oportunidad, para
obtener la titulación requerida.
A
tal fin, la UniCABA desarrollará
ciclos de complementación curricular”. (No se comprende ni es posible saber
cómo este proyecto de ley del Poder Ejecutivo de la Ciudad determinará lo que
esta universidad “autónoma” llamada UniCABA hará en materia de “ciclos de
complementación curricular”.)
La contradicción
interna del articulado del propio proyecto del Poder Ejecutivo, que intenta
salvar con una cláusula transitoria, muestra ya las implicancias del paso del
subsistema de terciarios a universidad, con todo un nuevo régimen normativo.
Pero hay otro
artículo de la LES que el proyecto no menciona:
Art. 51.-El ingreso a
la carrera académica universitaria se hará mediante concurso público y abierto
de antecedentes y oposición, debiéndose asegurar la constitución de jurados
integrados por profesores por concurso, o excepcionalmente por personas de
idoneidad indiscutible aunque no reúnan esa condición, que garanticen la mayor
imparcialidad y el máximo rigor académico. Con carácter excepcional, las
universidades e institutos universitarios nacionales podrán contratar, al
margen del régimen de concursos y sólo por tiempo determinado, a personalidades
de reconocido prestigio y méritos académicos sobresalientes para que
desarrollen cursos, seminarios o actividades similares. Podrán igualmente
prever la designación temperarla de docentes interinos, cuando ello sea imprescindible
y mientras se sustancie el correspondiente concurso.
Los
docentes designados por concurso deberán representar un porcentaje no inferior
al setenta por ciento (70%) de las respectivas plantas de
cada institución universitaria.
En línea con el
inciso h) del art. 29, este artículo al que también debe sujetarse la UniCABA
muestra que el Gobierno de la Ciudad no sólo
no quiere (porque el plan tiene como una de sus metas un ajuste brutal de
personal manifiesto en la transformación de 29 instituciones en una sola) sino que no puede legalmente garantizar la estabilidad laboral ni mucho
menos las condiciones de trabajo del personal del nivel terciario de
gestión estatal transferido sin encuadramiento alguno (por el artículo 6° del
proyecto), porque no puede intervenir en el sistema que crea, precisamente por los
términos de una ley, la LES, que consagra cierto tipo de autonomía, y dentro de
ella la arriba citada modalidad de ingreso a la carrera académica. No puede
hacerlo por el tipo de institución que crea, en la medida en que el personal
queda sujeto a una jurisdicción normativa e institucional que lo excede.[2]
Por este motivo
de fondo y estructural, cuando el legislador Del Corro retomó una pregunta de
Solano e interpeló directamente a los funcionarios del Ministerio de Educación en
la reunión informativa de la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología de la
Legislatura del 20 de marzo de 2018, en relación con la garantía de estabilidad
laboral, enumerando las diversas situaciones de revista (titulares, interinos,
suplentes y contratados, incluyendo la Escuela de Maestros), el Subsecretario
de Carrera Docente, Javier Tarulla, que acababa de pedir tranquilidad al
respecto, respondió:
La respuesta es que sí. Repito: está consagrado en el
proyecto de ley que se garantice la estabilidad a todos esos docentes. Vamos a trabajar en función de las
disposiciones y las estructuras que existan, una vez votada y aprobada
–esperamos– la ley. Dentro de lo que la autonomía universitaria permita en
función de sus organizaciones, el Ministerio de Educación trabajará para… [versión
taquigráfica, pp. 46-47]
Fue interrumpido
y completó: “Vos me estás preguntando de qué manera. La manera se va a trabajar
en conjunto con la universidad, una vez que su estatuto consagre sus
estructuras”.
La respuesta es
un “no”. El Gobierno y el Ministerio son conscientes de que la creación de la UniCABA
no les permite ninguna garantía de este
tipo y que esto cabe por igual a titulares, interinos, suplentes y contratados,
y que el artículo 11 de su proyecto no tiene ningún valor.
Pero además, la
respuesta del subsecretario Tarulla muestra algo que se amplía más abajo: que con
el uso formal de la ‘autonomía’ universitaria buscan eliminar definitivamente
las autonomías reales y concretas de que gozan los institutos de formación
docente vigentes, autonomía, cogobiernos, reglamentos y protocolos académicos y
políticos con la que ya no quieren lidiar.
III.
El sistema de educación superior y de formación docente de la Ciudad de Buenos
Aires: la eliminación de la formación docente de gestión estatal de la órbita
del Poder Ejecutivo. Desresponsabilización del Estado de la Ciudad
Según dijo el
Subsecretario Meiriño en la misma reunión informativa del 20 de marzo, el
sistema de formación docente de la Ciudad está compuesto por “29 institutos de
formación docente de gestión estatal y 44 institutos de gestión privada” (p. 23
de la versión taquigráfica). Si en la exposición inmediata, así como en el
proyecto de ley, excluyó de sus reflexiones los 44 de gestión privada, quedó
claro que para el Gobierno de la Ciudad la formación docente de gestión pública
comienza y termina en estos 29 institutos.
Incluso con los
deslices de los artículos 1° y 4° del proyecto, que hace intervenir
contradictoriamente al Ministerio de Educación de la Ciudad allí donde la ley a
que se sujeta lo prohíbe, la creación de la UniCABA en los términos de la LES
implica en el plano normativo e institucional que el Gobierno de la Ciudad saca
la formación docente de gestión pública de la órbita de su Ministerio de
Educación, y desprende al Estado local de las responsabilidades sobre esa
formación en la jurisdicción. Esto implica que no sólo no puede garantizar la
transferencia y condiciones del personal del sistema disuelto, sino que,
legalmente hablando, no podría intervenir tampoco en las carreras, planes de
estudio o cualquier determinación estratégica o de gestión vinculada con la
formación de docentes en el ámbito de la Ciudad Buenos Aires, porque con este
proyecto elimina esa posibilidad.
III.1.
Problemas de marco legal-constitucional
Sin embargo, la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en su Capítulo tercero, sobre
educación, dice:
La Ciudad asume la responsabilidad indelegable de asegurar y
financiar la educación pública, estatal laica y gratuita en todos los niveles y
modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel
superior, con carácter obligatorio
desde el preescolar hasta completar diez años de escolaridad, o el período
mayor que la legislación determine.
Organiza
un sistema de educación administrado y fiscalizado por el Poder Ejecutivo que,
conforme lo determine la ley de educación de la Ciudad, asegure la participación de la comunidad y la democratización en la
toma de decisiones.
Crea y reconoce, bajo
su dependencia, institutos educativos con capacidad de otorgar títulos
académicos y habilitantes en todos los
niveles.
Se
responsabiliza por la formación y perfeccionamiento de los docentes para
asegurar su idoneidad y garantizar su jerarquización profesional y una
retribución acorde con su función social.
Con la creación
de la UniCABA la Ciudad exterioriza de su órbita su nivel terciario y su
formación docente. No sólo los separa de los otros tres niveles sino que los
deja fuera de su Ministerio de Educación.
III.2.
Problema político y de política educativa
En diferentes instancias públicas y
también en la reunión informativa del 20 de marzo, las autoridades del
Ministerio (así como el Jefe de Gobierno) afirmaron que la creación de la UniCABA
era parte de un plan de transformación del sistema educativo entero centrado estratégicamente
en la reforma de la formación docente, que buscaban mejorar cuantitativa y
cualitativamente. De manera más específica, en la reunión informativa Meiriño diagnosticó
así el problema respecto al cual la UniCABA sería la solución:
Hay
instituciones con buenas prácticas pero no
están generalizadas en el sistema educativo. Es decir, no hay un sistema de
formación docente, sino que tenemos 29 institutos que se manejan con buenas
prácticas pero que no son sistémicas.
(versión taquigráfica, p. 23)
El Gobierno y el
Ministerio presentan un diagnóstico vinculado con la dispersión y una herramienta que determina la enajenación de toda
la formación docente de su órbita.
Las respuestas
de los dos funcionarios presentes y del presidente de la comisión (Maximiliano
Ferraro, oficialista) muestran esta misma contradicción. Si por un lado Meiriño
dio algunas precisiones sobre las carreras de la universidad (p. 45), Ferraro
en cambio dijo que no podían dar precisiones al respecto porque la LES y la
autonomía lo impedían (44-45). Y por su parte, el subsecretario Tarulla
garantizaba en general la estabilidad laboral pero a la hora de responder una
pregunta directa sobre las situaciones de revista decía que eso dependería de
la estructura de la universidad, y que el Ministerio trabajaría con ella (no se
sabe en calidad de qué) (pp. 46-47).
La cuestión aquí
es que la intervención y disolución de los institutos y la Escuela de Maestros,
y su reemplazo por una universidad opera en dos niveles. 1) Desde el punto de vista legal e
institucional, la Ciudad se impide a sí misma toda intervención y programación
referida a la formación inicial y continua de docentes en un sistema de gestión
público de formación que elimina (institutos y Escuela de Maestros). No sólo
incumple con la Constitución de la Ciudad sino que presenta, en este plano, una
solución absurda al diagnóstico que formula: si el problema es la dispersión (la asistematicidad) y el
Ministerio busca aumentar su orientación en pos de articulaciones varias, la creación de la universidad
supondría formalmente menos
mecanismos de gestión, planificación y orientación en el sistema (o más bien
ninguno).
Pero como en
verdad se trata de un proceso de intervención de un sistema ya existente de
formación inicial, posgrados y formación continua (los institutos, sus carreras
y la Escuela de Maestros), el resultado en
el plano político es el de una injerencia absoluta y unilateral en la nueva
estructura. Con el uso desviado y la malversación de una normativa prevista
para otros fines que los de la intervención de todo un sistema de educación
superior, eso se da en primer lugar mediante el rector “organizador” puesto por
el Ejecutivo, y luego mediante la conformación estatutaria de un cogobierno y una
selección de profesores a medida. Una estructura piramidal creada desde cero
que le garantiza un tipo de control y disciplinamiento que no puede ejercer con
el actual sistema de educación superior, por lo arraigado de sus reglamentos,
prácticas, lógicas institucionales y políticas.
Lo que importa
aquí es que el escándalo lógico de la relación diagnóstico – solución en el
plano normativo, que es el talón de Aquiles del proyecto, lejos de mostrar
ignorancia revela con claridad el objetivo político de la temeraria medida.
Dentro de los
anterior, en el plano económico, que
también ha sido denunciado (mercantilización de la educación pública), esta
movida es un equivalente funcional de los procesos por los que una empresa o
agencia estatal es creada o reconvertida en una sociedad anónima con mayoría
accionaria del Estado. UniCABA S. A.
(o de Responsabilidad Limitada) se
estructura como un organismo en el cual se
debilitan o eliminan las responsabilidades estatales locales directas en
materia de política educativa (con sus nuevas y viejas deficiencias), al
tiempo que se habilita una importante unidad de negocios de mucho volumen.
Porque el control político y financiero
que de facto el gobierno espera
obtener en la nueva estructura no deriva solamente del formateo inicial del
estatuto que se dé a la universidad y de las constituciones de las autoridades
mediante la intervención del sistema vigente. La política de acreditaciones de docentes de los otros tres niveles,
que ya fue explicitada en la oferta paritaria de este año 2018, determinará una
gestión de la UniCABA mediata, férrea y vertical. En la medida en que los
ingresos, promociones y salarios de todos los docentes de los tres niveles que permanezcan
en la órbita del Ministerio queden atados a los cursos de la universidad en
forma continua, su ‘oferta’ académica se vuelve compulsiva y regula la
individualización del salario, así como la recaudación por posgrados, capacitaciones y convenios. Un Ministerio que
avanza en el sentido de la ley de transferencia de los años 90, pero ahora
dentro de su territorio: un Ministerio que ya no tendrá instituciones de
formación docente (grado, posgrado y capacitación) a su cargo (y que no
responderá por distribución salarial, condiciones de trabajo, insumos, condiciones
edilicias, etc.) participará como socio mayoritario orientando el flujo de
clientes cautivos.
Por este último
elemento es que resulta evidente que un ‘proyecto alternativo’ que se limite en
primera instancia a la creación de una universidad de formación continua
tendría sobre el sistema de educación superior de la ciudad y sus comunidades,
así como sobre los otros tres niveles, el mismo resultado deletéreo. En un
primer paso exteriorizaría del Estado de la Ciudad las responsabilidades por la
formación y capacitación docente posterior al grado (orientada mediante
acreditaciones del modo ya descripto), eliminaría los actuales posgrados de los
institutos, y reduciría el peso y oferta de sus carreras de grado. Tal
modalidad implica necesariamente el desfinanciamiento, adelgazamiento y
paulatina disolución, en un segundo paso, de lo que reste del sistema
terciario.
En resumen, la
creación de la UniCABA en los términos de la Ley de Educación Superior (24.521)
sobre el sistema vigente:
1. Exterioriza
de la órbita del ejecutivo local y de su Ministerio de Educación la formación
docente de gestión pública, en sus modalidades inicial, de posgrado y continua;
el Estado de la jurisdicción, por primera vez desde que le fue transferido el
sistema con sus cuatro niveles, deja de responder en forma directa por las
responsabilidades del subsistema terciario, en contradicción con los objetivos
de sistematicidad esgrimidos por los funcionarios que promueven el proyecto.
2. Por lo
anterior, contraviene las responsabilidades y obligaciones directas que sobre
todos los niveles de la educación pública la Constitución de la Ciudad (1996) impone
al Poder Ejecutivo local en su artículo 24°.
3. Ya sin
institutos (con sus carreras de grado y posgrado) ni Escuela de Maestros, esto
es, sin formación docente a su cargo, pertrecha y conduce de facto una organización ‘autónoma’ mediante a) la intervención
inicial directa que la configura, y b) las políticas de acreditaciones
impuestas a los docentes de los otros tres subsistemas en materia de ingreso,
promoción y salario, que, atadas a la ‘oferta’ compulsiva de esa organización
universitaria, la constituyen en una unidad de negocios en la que el gobierno
participa no como Estado responsable sino como socio mayoritario.
4. Usa
formalmente el instituto de la ‘autonomía’ universitaria para destruir las
autonomías reales y concretas de los institutos que hoy integran el subsistema
de educación superior de la ciudad, junto con la Escuela de Maestros, bajo la
órbita del Ministerio de Educación local.
5. En línea con
el ajuste en la educación pública local y nacional, vacía de contenido el
artículo 11 del proyecto del Poder Ejecutivo sobre “estabilidad laboral”, en
tanto los términos de la Ley de Educación Superior le impiden al propio
Ejecutivo garantizar tal estabilidad y condiciones de trabajo al actual
personal del sistema de educación superior de la Ciudad, cualquiera sea su
situación de revista.
Por todo esto
reafirmo la petición de docentes, estudiantes, rectores y consejos directivos:
RETIREN EL PROYECTO.
[1] La ley 26.206 de 2006 sustituyó
la expresión “instituciones de educación superior no universitaria” por
“institutos de educación superior”.
[2] Aunque con la transformación del
actual subsistema de educación superior en universidad se disuelven las normas
marco vigentes, lo que implica para el personal docente la salida del Estatuto
Docente, cabe aclarar que incluso ese estatuto no garantiza tampoco la
estabilidad de los profesores titulares. De quedar en disponibilidad, el
artículo 22° de este estatuto da dos años para quedar en disponibilidad antes
de perder el empleo: “El personal docente titular que, por razones de
modificación de estructuras, cambios de programas o planes de estudio, clausura
o fusión de escuelas, secciones de grados, cursos u horas, vea suprimido su
cargo u horas cátedra; o que por orden judicial vea afectada su situación de
revista por causas ajenas a su conducta, será declarado en disponibilidad con
goce de sueldo […] Cumplido este plazo, se lo declarará cesante en el cargo
docente. Si no hay cargo similar para ofrecerle, tendrá derecho a la
disponibilidad con goce de sueldo hasta un plazo máximo de dos (2) años.
Cumplido este plazo será dado de baja sin más trámites”.
Comentarios
Publicar un comentario