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Documento presentado en la Comisión de Educación de la Legislatura porteña el martes 17-4-18 por la Prof. Guadalupe Salomón representando a IFDenLucha

Link de la sesión completa de la Comisión de Educación de la Legislatura: https://www.youtube.com/watch?v=78HhOqCs9WE

Sobre la formación docente y la responsabilidad del Estado y el Gobierno de la Ciudad Buenos Aires

Guadalupe Salomón
Comisiones de articulación y comunicación, Institutos de Formación Docente en Lucha
Abril de 2018


Estos apuntes fueron preparados para demostrar que la creación de la UniCABA en los términos del proyecto de ley presentado el 1° de diciembre de 2017 por el Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires determina que el Gobierno de la Ciudad deja formal y normativamente fuera de su órbita la formación docente de gestión estatal. Y esto, fundamentalmente, por los términos que la Ley de Educación Superior nacional (LES) 24.521 (marco para la creación de cualquier universidad en el país, nacional o jurisdiccional) determina para las universidades, y por el uso que el gobierno hace de esas determinaciones.
De aquí se deriva, como contrapartida, el doble juego por el cual se retira al Estado local de las responsabilidades por la formación docente y su correlato con los otros tres subsistemas de la educación pública, al tiempo que se habilita al Poder Ejecutivo a una intervención de facto sobre las políticas y fondos asociados a la formación docente bajo el formato universitario.
Este mismo formato universitario al que se busca derivar la formación docente inicial, de posgrado y continua deja sin efecto, además, la garantía laboral para el personal hoy en funciones, cualquiera sea su situación de revista.


I. La Ley de Educación Superior (24.521) en lo referido a universidades: las universidades jurisdiccionales en el Sistema Universitario Nacional

La Ley de Educación Superior (LES) divide la educación superior en “institutos de educación superior”[1] y “instituciones de educación universitaria”. El primer artículo del título IV, sobre la educación superior universitaria dice:

Art. 26°. La enseñanza superior universitaria estará a cargo de las universidades nacionales, de las universidades provinciales y privadas reconocidas por el Estado nacional y de los institutos universitarios estatales o privados reconocidos, todos los cuales integran el Sistema Universitario Nacional.

Este artículo 26° deja claro que una universidad jurisdiccional, como sería la UniCABA, está determinada en sus diversos aspectos por los mismos parámetros dentro de la LES que una nacional, en tanto integra el Sistema Universitario Nacional. En adelante, cuando se hable de “instituciones universitarias”, queda comprendida la UniCABA.
Esto se ratifica en el Capítulo 6 de este mismo título de la LES (“De las instituciones universitarias provinciales”), que consta de un solo artículo, el 69°. Este único artículo determina que la validez de los títulos de una universidad provincial o jurisdiccional (como la UniCABA) dependerá de a) la obtención del “reconocimiento del Poder Ejecutivo nacional”, con informe previo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), b) según se “ajuste a las normas de los capítulos 1, 2, 3 y 4” del título IV, que son todos los capítulos referidos a universidades nacionales, exceptuando la parte sobre privadas (art. 26 a 61).

Los alcances del término “autonomía”, entonces, la comprenden:

Capítulo 2: De la autonomía, su alcance y sus garantías
Artículo 29.
Las instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional, que comprende básicamente las siguientes atribuciones:
a) Dictar y reformar sus estatutos, los que serán comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a los fines establecidos en el artículo 34 de la presente ley;
b) Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de acuerdo a lo que establezcan los estatutos y lo que prescribe la presente ley;
c) Administrar sus bienes y recursos, conforme a sus estatutos y las leyes que regulan la materia;
d) Crear carreras universitarias de grado y de posgrado;
e) Formular y desarrollar planes de estudio, de investigación científica y de extensión y servicios a la comunidad incluyendo la enseñanza de la ética profesional y la formación y capacitación sobre la problemática de la discapacidad [ampliado por la ley 25.573/2002];
f) Otorgar grados académicos y títulos habilitantes conforme a las condiciones que se establecen en la presente ley;
g) Impartir enseñanza, con fines de experimentación, de innovación pedagógica o de práctica profesional docente, en los niveles preuniversitarios, debiendo continuar en funcionamiento los establecimientos existentes actualmente que reúnan dichas características;
h) Establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no docente;
i) Designar y remover al personal;
j) Establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias;
k) Revalidar, solo como atribución de las universidades nacionales, títulos extranjeros;
l) Fijar el régimen de convivencia;
m) Desarrollar y participar en emprendimientos que favorezcan el avance y aplicación de los conocimientos;
n) Mantener relaciones de carácter educativo, científico y cultural con instituciones del país y del extranjero;
ñ) Reconocer oficialmente asociaciones de estudiantes, cumplidos que sean los requisitos que establezca la reglamentación, lo que conferirá a tales entidades personaría jurídica.

Este artículo sobre la autonomía no da en ninguna parte cabida al Ministerio de Educación local en la gestión de la universidad, ni pone a la universidad bajo la órbita de un ministerio, nacional o local. El inciso a) da intervención al Ministerio de Educación nacional sólo para seguir los pasos de la creación de la universidad y sus estatutos previstos en el art. 34, sólo referidos a su adecuación a los términos de la ley:

Art. 34. Los estatutos, así como sus modificaciones, entrarán en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial, debiendo ser comunicados al Ministerio de Cultura y Educación [nacional] a efectos de verificar su adecuación a la presente ley y ordenar, en su caso, dicha publicación […].

En materia de planes de estudio, carreras y selección de docentes y no docentes, la universidad es “autónoma”, y en los términos de la LES esto implica que tiene el exclusivo resorte sobre estas facultades una vez que el Ministerio nacional comprueba que los estatutos que definen las modalidades son acordes a la ley. Una universidad, nacional o jurisdiccional, no queda institucionalmente entonces en la órbita de los poderes ejecutivos y sus ministerios (local o nacional). Y esto vacía el artículo 1° del proyecto del Poder Ejecutivo local, que ubica a la UniCABA “en la órbita del Ministerio de Educación de la Ciudad”, así como permite comprender la imprecisión verbal de su artículo 4° (“El Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires colaborará con las políticas y lineamientos generales necesarios para la formación docente, inicial y continua de gestión estatal a dictarse en la UniCABA”).


II. Estabilidad docente y falsa “garantía laboral” del proyecto UniCABA

El proyecto de ley UniCABA enviado por el ejecutivo local dice:

Art. 11.- Establézcase como garantía laboral, en relación a la transferencia del personal docente y no docente referida en el artículo 6° de la presente ley, que gozará de estabilidad laboral, conservando salario y antigüedad.

Ya este artículo se ve relativizado y desmentido por otro del mismo proyecto, que degrada y limita las incumbencias de los títulos con que muchos docentes del sistema terciario local ejercen actualmente sus cargos concursados en el sistema vigente de educación de la ciudad:

Art. 14.- El personal docente de la UniCABA deberá, a los fines de ejercer sus tareas, cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley de Educación Superior n° 24.521.

El artículo 36 de la LES dice “Los docentes de todas las categorías deberán poseer título universitario de igual o superior nivel a aquel en el cual ejercen la docencia, requisito que sólo se podrá obviar con carácter estrictamente excepcional cuando se acrediten méritos sobresalientes”. Por eso el proyecto contempla una cláusula transitoria que compulsa a los docentes a revalidar los títulos: “Los docentes que al tiempo de la creación de la UniCABA no contaran con título universitario de igual o superior nivel en el que ejercen la docencia, se les otorgará un plazo suficiente contado desde esa oportunidad,  para obtener la  titulación  requerida.  A  tal fin,  la UniCABA desarrollará ciclos de complementación curricular”. (No se comprende ni es posible saber cómo este proyecto de ley del Poder Ejecutivo de la Ciudad determinará lo que esta universidad “autónoma” llamada UniCABA hará en materia de “ciclos de complementación curricular”.)

La contradicción interna del articulado del propio proyecto del Poder Ejecutivo, que intenta salvar con una cláusula transitoria, muestra ya las implicancias del paso del subsistema de terciarios a universidad, con todo un nuevo régimen normativo.
Pero hay otro artículo de la LES que el proyecto no menciona:

Art. 51.-El ingreso a la carrera académica universitaria se hará mediante concurso público y abierto de antecedentes y oposición, debiéndose asegurar la constitución de jurados integrados por profesores por concurso, o excepcionalmente por personas de idoneidad indiscutible aunque no reúnan esa condición, que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico. Con carácter excepcional, las universidades e institutos universitarios nacionales podrán contratar, al margen del régimen de concursos y sólo por tiempo determinado, a personalidades de reconocido prestigio y méritos académicos sobresalientes para que desarrollen cursos, seminarios o actividades similares. Podrán igualmente prever la designación temperarla de docentes interinos, cuando ello sea imprescindible y mientras se sustancie el correspondiente concurso.
Los docentes designados por concurso deberán representar un porcentaje no inferior al setenta por ciento (70%) de las respectivas plantas de cada institución universitaria.

En línea con el inciso h) del art. 29, este artículo al que también debe sujetarse la UniCABA muestra que el Gobierno de la Ciudad no sólo no quiere (porque el plan tiene como una de sus metas un ajuste brutal de personal manifiesto en la transformación de 29 instituciones en una sola) sino que no puede legalmente garantizar la estabilidad laboral ni mucho menos las condiciones de trabajo del personal del nivel terciario de gestión estatal transferido sin encuadramiento alguno (por el artículo 6° del proyecto), porque no puede intervenir en el sistema que crea, precisamente por los términos de una ley, la LES, que consagra cierto tipo de autonomía, y dentro de ella la arriba citada modalidad de ingreso a la carrera académica. No puede hacerlo por el tipo de institución que crea, en la medida en que el personal queda sujeto a una jurisdicción normativa e institucional que lo excede.[2]
Por este motivo de fondo y estructural, cuando el legislador Del Corro retomó una pregunta de Solano e interpeló directamente a los funcionarios del Ministerio de Educación en la reunión informativa de la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología de la Legislatura del 20 de marzo de 2018, en relación con la garantía de estabilidad laboral, enumerando las diversas situaciones de revista (titulares, interinos, suplentes y contratados, incluyendo la Escuela de Maestros), el Subsecretario de Carrera Docente, Javier Tarulla, que acababa de pedir tranquilidad al respecto, respondió:

La respuesta es que sí. Repito: está consagrado en el proyecto de ley que se garantice la estabilidad a todos esos docentes. Vamos a trabajar en función de las disposiciones y las estructuras que existan, una vez votada y aprobada –esperamos– la ley. Dentro de lo que la autonomía universitaria permita en función de sus organizaciones, el Ministerio de Educación trabajará para… [versión taquigráfica, pp. 46-47]

Fue interrumpido y completó: “Vos me estás preguntando de qué manera. La manera se va a trabajar en conjunto con la universidad, una vez que su estatuto consagre sus estructuras”.

La respuesta es un “no”. El Gobierno y el Ministerio son conscientes de que la creación de la UniCABA no les permite ninguna garantía de este tipo y que esto cabe por igual a titulares, interinos, suplentes y contratados, y que el artículo 11 de su proyecto no tiene ningún valor.
Pero además, la respuesta del subsecretario Tarulla muestra algo que se amplía más abajo: que con el uso formal de la ‘autonomía’ universitaria buscan eliminar definitivamente las autonomías reales y concretas de que gozan los institutos de formación docente vigentes, autonomía, cogobiernos, reglamentos y protocolos académicos y políticos con la que ya no quieren lidiar.


III. El sistema de educación superior y de formación docente de la Ciudad de Buenos Aires: la eliminación de la formación docente de gestión estatal de la órbita del Poder Ejecutivo. Desresponsabilización del Estado de la Ciudad

Según dijo el Subsecretario Meiriño en la misma reunión informativa del 20 de marzo, el sistema de formación docente de la Ciudad está compuesto por “29 institutos de formación docente de gestión estatal y 44 institutos de gestión privada” (p. 23 de la versión taquigráfica). Si en la exposición inmediata, así como en el proyecto de ley, excluyó de sus reflexiones los 44 de gestión privada, quedó claro que para el Gobierno de la Ciudad la formación docente de gestión pública comienza y termina en estos 29 institutos.
Incluso con los deslices de los artículos 1° y 4° del proyecto, que hace intervenir contradictoriamente al Ministerio de Educación de la Ciudad allí donde la ley a que se sujeta lo prohíbe, la creación de la UniCABA en los términos de la LES implica en el plano normativo e institucional que el Gobierno de la Ciudad saca la formación docente de gestión pública de la órbita de su Ministerio de Educación, y desprende al Estado local de las responsabilidades sobre esa formación en la jurisdicción. Esto implica que no sólo no puede garantizar la transferencia y condiciones del personal del sistema disuelto, sino que, legalmente hablando, no podría intervenir tampoco en las carreras, planes de estudio o cualquier determinación estratégica o de gestión vinculada con la formación de docentes en el ámbito de la Ciudad Buenos Aires, porque con este proyecto elimina esa posibilidad.


III.1. Problemas de marco legal-constitucional

Sin embargo, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en su Capítulo tercero, sobre educación, dice:

La Ciudad asume la responsabilidad indelegable de asegurar y financiar la educación pública, estatal laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior, con carácter obligatorio desde el preescolar hasta completar diez años de escolaridad, o el período mayor que la legislación determine.

Organiza un sistema de educación administrado y fiscalizado por el Poder Ejecutivo que, conforme lo determine la ley de educación de la Ciudad, asegure la participación de la comunidad y la democratización en la toma de decisiones.

Crea y reconoce, bajo su dependencia, institutos educativos con capacidad de otorgar títulos académicos y habilitantes en todos los niveles.

Se responsabiliza por la formación y perfeccionamiento de los docentes para asegurar su idoneidad y garantizar su jerarquización profesional y una retribución acorde con su función social.

Con la creación de la UniCABA la Ciudad exterioriza de su órbita su nivel terciario y su formación docente. No sólo los separa de los otros tres niveles sino que los deja fuera de su Ministerio de Educación.


III.2. Problema político y de política educativa

En diferentes instancias públicas y también en la reunión informativa del 20 de marzo, las autoridades del Ministerio (así como el Jefe de Gobierno) afirmaron que la creación de la UniCABA era parte de un plan de transformación del sistema educativo entero centrado estratégicamente en la reforma de la formación docente, que buscaban mejorar cuantitativa y cualitativamente. De manera más específica, en la reunión informativa Meiriño diagnosticó así el problema respecto al cual la UniCABA sería la solución:

Hay instituciones con buenas prácticas pero no están generalizadas en el sistema educativo. Es decir, no hay un sistema de formación docente, sino que tenemos 29 institutos que se manejan con buenas prácticas pero que no son sistémicas. (versión taquigráfica, p. 23)

El Gobierno y el Ministerio presentan un diagnóstico vinculado con la dispersión y una herramienta que determina la enajenación de toda la formación docente de su órbita.
Las respuestas de los dos funcionarios presentes y del presidente de la comisión (Maximiliano Ferraro, oficialista) muestran esta misma contradicción. Si por un lado Meiriño dio algunas precisiones sobre las carreras de la universidad (p. 45), Ferraro en cambio dijo que no podían dar precisiones al respecto porque la LES y la autonomía lo impedían (44-45). Y por su parte, el subsecretario Tarulla garantizaba en general la estabilidad laboral pero a la hora de responder una pregunta directa sobre las situaciones de revista decía que eso dependería de la estructura de la universidad, y que el Ministerio trabajaría con ella (no se sabe en calidad de qué) (pp. 46-47).

La cuestión aquí es que la intervención y disolución de los institutos y la Escuela de Maestros, y su reemplazo por una universidad opera en dos niveles. 1) Desde el punto de vista legal e institucional, la Ciudad se impide a sí misma toda intervención y programación referida a la formación inicial y continua de docentes en un sistema de gestión público de formación que elimina (institutos y Escuela de Maestros). No sólo incumple con la Constitución de la Ciudad sino que presenta, en este plano, una solución absurda al diagnóstico que formula: si el problema es la dispersión (la asistematicidad) y el Ministerio busca aumentar su orientación en pos de articulaciones  varias, la creación de la universidad supondría formalmente menos mecanismos de gestión, planificación y orientación en el sistema (o más bien ninguno).
Pero como en verdad se trata de un proceso de intervención de un sistema ya existente de formación inicial, posgrados y formación continua (los institutos, sus carreras y la Escuela de Maestros), el resultado en el plano político es el de una injerencia absoluta y unilateral en la nueva estructura. Con el uso desviado y la malversación de una normativa prevista para otros fines que los de la intervención de todo un sistema de educación superior, eso se da en primer lugar mediante el rector “organizador” puesto por el Ejecutivo, y luego mediante la conformación estatutaria de un cogobierno y una selección de profesores a medida. Una estructura piramidal creada desde cero que le garantiza un tipo de control y disciplinamiento que no puede ejercer con el actual sistema de educación superior, por lo arraigado de sus reglamentos, prácticas, lógicas institucionales y políticas.
Lo que importa aquí es que el escándalo lógico de la relación diagnóstico – solución en el plano normativo, que es el talón de Aquiles del proyecto, lejos de mostrar ignorancia revela con claridad el objetivo político de la temeraria medida.
Dentro de los anterior, en el plano económico, que también ha sido denunciado (mercantilización de la educación pública), esta movida es un equivalente funcional de los procesos por los que una empresa o agencia estatal es creada o reconvertida en una sociedad anónima con mayoría accionaria del Estado. UniCABA S. A. (o de Responsabilidad Limitada) se estructura como un organismo en el cual se debilitan o eliminan las responsabilidades estatales locales directas en materia de política educativa (con sus nuevas y viejas deficiencias), al tiempo que se habilita una importante unidad de negocios de mucho volumen. Porque el control político y financiero que de facto el gobierno espera obtener en la nueva estructura no deriva solamente del formateo inicial del estatuto que se dé a la universidad y de las constituciones de las autoridades mediante la intervención del sistema vigente. La política de acreditaciones de docentes de los otros tres niveles, que ya fue explicitada en la oferta paritaria de este año 2018, determinará una gestión de la UniCABA mediata, férrea y vertical. En la medida en que los ingresos, promociones y salarios de todos los docentes de los tres niveles que permanezcan en la órbita del Ministerio queden atados a los cursos de la universidad en forma continua, su ‘oferta’ académica se vuelve compulsiva y regula la individualización del salario, así como la recaudación por posgrados,  capacitaciones y convenios. Un Ministerio que avanza en el sentido de la ley de transferencia de los años 90, pero ahora dentro de su territorio: un Ministerio que ya no tendrá instituciones de formación docente (grado, posgrado y capacitación) a su cargo (y que no responderá por distribución salarial, condiciones de trabajo, insumos, condiciones edilicias, etc.) participará como socio mayoritario orientando el flujo de clientes cautivos.
Por este último elemento es que resulta evidente que un ‘proyecto alternativo’ que se limite en primera instancia a la creación de una universidad de formación continua tendría sobre el sistema de educación superior de la ciudad y sus comunidades, así como sobre los otros tres niveles, el mismo resultado deletéreo. En un primer paso exteriorizaría del Estado de la Ciudad las responsabilidades por la formación y capacitación docente posterior al grado (orientada mediante acreditaciones del modo ya descripto), eliminaría los actuales posgrados de los institutos, y reduciría el peso y oferta de sus carreras de grado. Tal modalidad implica necesariamente el desfinanciamiento, adelgazamiento y paulatina disolución, en un segundo paso, de lo que reste del sistema terciario.

En resumen, la creación de la UniCABA en los términos de la Ley de Educación Superior (24.521) sobre el sistema vigente:
1. Exterioriza de la órbita del ejecutivo local y de su Ministerio de Educación la formación docente de gestión pública, en sus modalidades inicial, de posgrado y continua; el Estado de la jurisdicción, por primera vez desde que le fue transferido el sistema con sus cuatro niveles, deja de responder en forma directa por las responsabilidades del subsistema terciario, en contradicción con los objetivos de sistematicidad esgrimidos por los funcionarios que promueven el proyecto.
2. Por lo anterior, contraviene las responsabilidades y obligaciones directas que sobre todos los niveles de la educación pública la Constitución de la Ciudad (1996) impone al Poder Ejecutivo local en su artículo 24°.
3. Ya sin institutos (con sus carreras de grado y posgrado) ni Escuela de Maestros, esto es, sin formación docente a su cargo, pertrecha y conduce de facto una organización ‘autónoma’ mediante a) la intervención inicial directa que la configura, y b) las políticas de acreditaciones impuestas a los docentes de los otros tres subsistemas en materia de ingreso, promoción y salario, que, atadas a la ‘oferta’ compulsiva de esa organización universitaria, la constituyen en una unidad de negocios en la que el gobierno participa no como Estado responsable sino como socio mayoritario.
4. Usa formalmente el instituto de la ‘autonomía’ universitaria para destruir las autonomías reales y concretas de los institutos que hoy integran el subsistema de educación superior de la ciudad, junto con la Escuela de Maestros, bajo la órbita del Ministerio de Educación local.
5. En línea con el ajuste en la educación pública local y nacional, vacía de contenido el artículo 11 del proyecto del Poder Ejecutivo sobre “estabilidad laboral”, en tanto los términos de la Ley de Educación Superior le impiden al propio Ejecutivo garantizar tal estabilidad y condiciones de trabajo al actual personal del sistema de educación superior de la Ciudad, cualquiera sea su situación de revista.

Por todo esto reafirmo la petición de docentes, estudiantes, rectores y consejos directivos: RETIREN EL PROYECTO.



[1] La ley 26.206 de 2006 sustituyó la expresión “instituciones de educación superior no universitaria” por “institutos de educación superior”.
[2] Aunque con la transformación del actual subsistema de educación superior en universidad se disuelven las normas marco vigentes, lo que implica para el personal docente la salida del Estatuto Docente, cabe aclarar que incluso ese estatuto no garantiza tampoco la estabilidad de los profesores titulares. De quedar en disponibilidad, el artículo 22° de este estatuto da dos años para quedar en disponibilidad antes de perder el empleo: “El personal docente titular que, por razones de modificación de estructuras, cambios de programas o planes de estudio, clausura o fusión de escuelas, secciones de grados, cursos u horas, vea suprimido su cargo u horas cátedra; o que por orden judicial vea afectada su situación de revista por causas ajenas a su conducta, será declarado en disponibilidad con goce de sueldo […] Cumplido este plazo, se lo declarará cesante en el cargo docente. Si no hay cargo similar para ofrecerle, tendrá derecho a la disponibilidad con goce de sueldo hasta un plazo máximo de dos (2) años. Cumplido este plazo será dado de baja sin más trámites”.

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